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任进:地方人大常委会如何贯彻实行党政领导干部问责制

时间:2011-12-29 来源:  作者:
  为完善领导干部行为规范,强化领导干部的责任意识,我国逐步建立了对党政领导干部的问责制。地方各级人大常委会依法行使监督权、人事任免权,在贯彻实行党政领导干部问责制中负有重要责任。

  一、问责制及其与地方人大常委会的人事任免和监督工作

  (一)问责制的概念、特点和意义

  问责制是许多法治国家或地区建立的制度,如西方国家普遍实行的引咎辞职制、我国香港和澳门特别行政区建立的高官问责制等。

  在我国,关于问责制,主要有广义和狭义两种理解。从广义上说,是指对违法违纪党政领导干部追究的各类责任,如人大罢免、人大常委会免职或撤职、政纪处分、党纪处分、引咎辞职或责令辞职、刑事责任等的总称。

  从狭义上说,党政领导干部问责是指对党政领导干部,不履行或不正确履行法定职责,给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或恶劣影响的,由有关机关按照干部管理权限规定对其进行责任追究。根据2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》,对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职;党政领导干部受到问责,同时需要追究纪律责任的,依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

  党政领导干部问责制与党纪处分、政纪处分和刑事处罚,在责任的性质、适用对象和范围上有所区别:前者主要是一种政治责任或领导责任,后者主要是纪律责任或法律责任。但它们有密切联系,共同构成对党政领导干部的责任体系。

  长期以来,在我国党政机关,依法办事的观念比较淡薄,一些领导干部在其职责范围内,对直接主管的工作不负责、不履行或不正确履行职责,而没有承担相应的责任,这既助长了行政机关领导干部的不负责任意识,损害了干部队伍的良好形象,也削弱了政府在人民中的威信和感召力。

  推行党政领导干部问责制,从制度上明确问责的性质、问责的对象和范围以及问责的方式和程序,与法律规定的政纪处分、党纪处分等制度形成互补,相互促进。另外,可以强化各级党政机关领导干部的责任意识,建立和加强对行使权力的监督制约机制,使权力与责任紧密挂钩,也有利于提高政府执行力和公信力。

  (二)对党政领导干部的问责与地方人大及其常委会的工作关系密切

  在对党政领导干部责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职的方式中,对其中的“免职”,不宜理解成狭义的“免去职务”,而应理解还包括“撤职”或“罢免”,而“罢免”、“撤职”和“免职”都属于人大及其常委会的职权范围。

  按照规定,引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见。

  可见,对党政领导干部实行问责,要遵守上述规定,要按照干部管理权限进行,而根据有关规定,对问责的主体主要有问责建议机关和问责决定机关。这里的“问责决定机关”包括各级党委、人大及其常委会和政府。地方各级人大及其常委会在贯彻实行党政领导干部问责制中肩负重要责任。

  二、在依法行使监督权和人事任免权工作中贯彻落实问责制

  (一)地方人大及其常委会是对党政领导干部问责的决定机关之一

  根据《宪法》、《监督法》和《地方组织法》,与党政领导干部问责相关的方式主要有:(1)罢免。县级以上的地方各级人大举行会议时,主席团、常委会或1/10以上代表联名,可以提出对本级人民政府组成人员的罢免案。乡、民族乡、镇的人大举行会议时,主席团或1/5以上代表联名,可以提出对乡长、副乡长,镇长、副镇长的罢免案。地方各级人大有权罢免上述人员。(2)免职。地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别免职;根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的免职。(3)撤职。地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务。(4)辞职。县级以上的地方各级人民政府领导人员,可以向本级人大或常委会提出辞职,由本级人大或常委会决定是否接受辞职;乡长、副乡长,镇长、副镇长,可以向本级人大提出辞职,由大会决定是否接受辞职。

  地方人大及其常委会作为对党政领导干部问责的决定机关之一,有权按照干部管理权限行使人事任免权,依法决定对由其选举、决定任命的相关人员的问责。

  地方人大及其常委会行使的监督权,如听取和审议“一府两院”工作报告或专项工作报告、对计划和预算进行监督、对法律法规实施情况检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、罢免或撤职案的审议和决定等,可以引起问责的后果。

  (二)地方人大及其常委会要切实履行作为问责决定机关的法定职责

  地方各级人大及其常委会要切实履行作为问责决定机关的法定职责,正确理解党政领导干部问责制的性质和特点,分析党政领导干部问责制与现有政纪处分、党纪处分、刑事责任追究的关系,并了解《监督法》规定的监督方式、《地方组织法》规定的人事任免方式和党政领导干部问责制的适用方式之间的衔接关系,明确党政领导干部问责制的基本原则、方式和程序。

  根据《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》第二十一条,对经各级人大及其常委会选举或决定任命的人员实行问责,按照有关法律规定的程序办理。这说明,《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》的规定,对地方各级人大常委会的人事任免和人事监督也是适用的。地方各级人大在决定罢免地方人民政府组成人员时,地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,决定撤销地方人民政府个别副职领导人员或决定地方人民政府副职领导人员的免职时;地方各级人大常委会根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的免职时;以及地方各级人大或常委会决定是否接受地方各级人民政府领导人员提出的辞职时,都要遵循法定的程序并参照《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》中规定的原则。各级人大代表或常委会组成人员、主任会议或专门委员会、工作委员会在参与监督和人事任免过程中,如遇到涉及问责的情况,可以按照规定的程序,反映情况或提供线索,由有关机关或部门按照权限和程序进行调查,由问责决定机关处理。

  另外,各级人大及其常委会在依法行使人事任免权和监督权,对党政领导干部进行政纪处分的决定中,也要注意其与问责制、人大及其常委会监督工作的衔接和协调。一般情况下,对经地方各级人大选举或常委会决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分,依法由上一级人民政府决定,但拟给予经县级以上地方人大选举或常委会决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的,应当由地方人大根据本级人民政府的建议进行罢免。其中,拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的,也可先由人大常委会根据本级人民政府的建议决定其撤职。按照管理权限,对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予撤职、开除处分的,应先由地方人大常委会根据本级人民政府的建议决定其免职。

  (作者:国家行政学院法学部教授)

  
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