英国公民申诉制度考察报告

????2013年7月27日至8月15日，以国家信访局副局长李皋为团长，国家信访局有关司室和河北、吉林、安徽、江西、福建、湖北、湖南、青海信访局负责同志共15人组成的信访工作考察团，赴英国就公民申诉制度进行了为期20天的考察。

一

????这次考察，注意突出社会性，整体考察英国经济社会发展情况；突出针对性，重点考察英国公民申诉制度；突出专题性，具体了解英国处理突出社会矛盾的情况；突出层次性，全面了解英国从中央到地方不同层面处理公民申诉的情况。期间，听取了专家介绍，先后请英国公共服务学院的大卫·格林汉姆教授、爱卓恩教授、戴格·豪尔教授，英国监察研究中心的菲利普·基金斯教授和原国会议员尼克·帕尔玛博士，分别介绍英国的政治体系和组织架构、公民申诉体系、申诉专员制度、国会议员在受理公民申诉工作中的作用等情况；进行了上门走访，分别访问英国咨询调解仲裁服务署、金融投诉受理委员会、法律事务申诉专员办公室，与相关机构的负责人和具体工作人员座谈交流；开展了实地考察，到伦敦的哈克宁市、伯明翰的伍尔弗汉普顿市，参观了两地的公民建议中心（申诉接待大厅），详细了解公民申诉工作的流程、做法和成效等，并与住房服务申诉专员琳达·克莱文女士座谈，实地了解住房服务投诉事项的处理机制；组织了团队讨论，就考察中了解的情况进行深入交流，结合我国信访制度的实际进行比较分析，充分吸收借鉴英国申诉专员等制度的有益经验；拜访了我驻英大使，进一步了解英国的政治体制、社会管理和中英关系等情况。

二

????1967年，鉴于保护公民免于政府机构滥用权力的传统议会渠道已经不合时宜，英国议会设立了申诉专员（英文ombudsman，也称监察员、议会行政专员、巡视官等），其职责是调查和救济那些受中央政府“弊政造成的不正义”侵害的公民个人与团体的投诉。申诉专员由国王任命，任期7年，对议会负责，独立行使职权。申诉专员办公室是申诉专员的工作机构，负责对提交给申诉专员的公民投诉进行审查，约见涉案政府部门或公共事业部门的相关人员并与之交流，收集相关证据，形成调查报告，提出具体处理意见和建议。这一制度最初只是防范中央政府的弊政，后来得到不断扩展，1969年在北爱尔兰、1974年在英格兰和威尔士、1976年在苏格兰都设立了申诉专员。之后，在国民健康保险、住房、司法、社会保障以及金融等10个系统设立了申诉专员。中央级的申诉专员与地方申诉专员彼此独立运行，无隶属关系。

????英国公民除可向申诉专员投诉外，还可以通过其他渠道反映诉求。一是向所在选区的议员（国会议员或地方议员）写信反映或直接面谈；二是向中央政府部门、地方政府相应的机构投诉；三是向工会、慈善、社区、宗教等非政府组织投诉。各类媒体也十分关注这方面的情况，形成了对政府受理、处理公民诉求的有效监督。

????英国的公民申诉制度体系比较分散，制约其作用发挥的因素较多，目前正在酝酿进行一些新的调适。英国申诉专员制度，本质上是为了维护资本主义制度，建立本意是为赢得公民的支持，容易被选情和“民意”绑架；一些调查程序繁琐，需要较长时间，大多申诉处理需要1年甚至更长的时间，对紧急事件无能为力；申诉专员经费有的来源于政府部门，有的来源于所服务的机构（如律师事务所、金融机构），还有的来源于服务对象（如房东等），难以完全保证其中立性、公正性。

三

????在考察过程中，考察团重点了解了英国公民申诉制度的实际运作情况，留下深刻印象并有一定借鉴意义的主要有四个方面：

????第一，对公民不同内容的申诉实行分级分类处理。英国的公民投诉，根据投诉内容的不同，由不同的受理机构进行处理，在强调处理问题中立和公正的同时，以更好地体现相应的权威性、协商性和专业性。一是申诉专员负责对政府决策和公共管理申诉的处理，体现权威性。对涉及政府决策和公共事务管理方面的公民申诉，申诉专员拥有将问题彻底查清的权力。据英国监察研究中心的菲利普·基金斯博士介绍，虽然申诉专员没有强制权，但是政府和司法部门对申诉专员提出的建议都很重视，英国申诉专员制度自建立以来，申诉专员所提建议几乎100%被政府和司法部门尊重和采纳。如果政府相关部门不执行其处理意见和建议，申诉专员办公室有权向社会公布处理结果，争取舆论支持，或向议会报告，由议会就调查报告向政府部门进行质询并进行辩论。二是专门领域的委员会负责对民事主体申诉的处理，体现协商性。对于公民之间、法人之间、公民与法人之间的纠纷，无论是政府机构，还是非政府组织，都是通过协商的方式处理，以避免引发矛盾、扩大事态。英国咨询调解仲裁服务署作为负责调解劳资关系的申诉专员机构，2012年共受理72075件劳动纠纷方面的投诉，调解成功率93%。如，前几年英国某航空公司与飞行员工会之间发生的劳动纠纷，引发飞行员集体罢工事件，就是由该机构通过积极协商成功化解的。三是行业性的申诉专员负责对一些特定行业申诉的处理，体现专业性。对涉及金融、住房、法律事务等方面的申诉，专门设置相应的申诉专员负责。这些申诉专员会从专业的角度对申诉进行评估，判断是否在其职权范围内。属于职权范围内的，则会协调相关部门人员参与调查，并运用专业知识、专业背景进行调查分析，提出处理的意见建议。

????第二，申诉专员处理公民申诉的工作流程。通过详细了解国会申诉专员办公室2011至2012年度的公民申诉受理和办理情况，感到其突出特点有：一是受理边界清晰。对于公民的申诉要经过认真的甄别，真正受理并正式立案的比例不高。据申诉专员办公室的数据，该年度接受议员转交的公民申诉6892件，正式立案的1230件，占17.8%，其余应到其他机构投诉的198件，还没有向政府部门投诉或还没有完成内部投诉流程的5061件，撤销投诉的403件。二是办理认真规范。在正式立案的1230件议员转交的申诉中，779件没有相应证据，无法进行裁决；207件发现了其中的错误，已经被纠正；126件经过初步沟通予以解决；进行调查的118件。在对公民申诉调查办理中，工作的每一个步骤都会作出完整记录。据爱卓恩教授介绍，国会申诉专员针对一对夫妇反映其儿子在少管所受到不公正待遇问题的调查报告，长达156个段落（A4纸约50页），报告对申诉专员调查的经过、提出的建议以及地方政府的处理过程和结果都进行了纪实性描述，内容翔实，读后使人信服。三是落实到位。在对公共管理方面申诉立案调查的118件中，61%得到解决，其余39%均采取了其他补救措施。2012年度作出个人调查结论的1523件公民申诉中，有516件进行个案道歉，498件提出赔偿建议并得到了落实，387件采取了弥补措施，122件采取了其他行动。四蔨***??该鳌６杂诠?裆晁呱婕暗姆?晒娑ā⒐ぷ髁鞒痰刃畔ⅲ?喙鼗?苟技笆毕蛲夤?迹?愣?嬷?欢杂诠?裢端叩拇?砬榭觯?技笆蓖ü?チ??⒉肌⑾蛎教迮?丁⒏?喙毓?竦鞑槲谋镜刃问浇?泄???员愎?窳私獯?硗端叩慕?取⒐?毯徒峁?煌?保??锥涡员ǜ婧湍甓裙ぷ鞅ǜ嫒?墓???邮芄?诩喽健９?嵘晁咦ㄔ惫俜酵?径怨?裢端呤孪钅谌荨⒋?砬榭龅榷加枰怨???鼓芙??居⑽哪谌葑?晃?形牡炔煌?镅裕?奖阍亩敛榭础