应理性看待“公务外包”
时间:2011-12-08 来源： 作者:
据《新京报》4月11日报道，山东省财政厅、监察厅、审计厅、旅游局四部门联合发出《关于机关和事业单位委托旅行社办理公务活动有关问题的通知》（以下简称《通知》），把允许旅行社办理机关和事业单位公务活动的规定写入地方性法规。根据该通知，具有委托旅行社办理公务活动权力的机关及事业单位可委托获得批准的旅行社办理包括交通、餐饮、住宿、会务、考察等公务事项。“公务外包”一经媒体报道后，许多人大都对此持怀疑甚至否定的态度，认为此乃权宜之计，甚至认为是地方政府耍花招，根本起不到预防和遏制腐败的作用。然而，笔者认为，“公务外包”这一新兴事物的出现并非偶然，按照“存在即合理”的法则，我们应当理性地看待这一创新性改革举措。一、“公务外包”的现实意义当前正值行政改革的关键时期，依法执政，透明行政，节约行政成本，提高行政效率是当前改进政府工作方式的重心所在，而山东省通过地方立法的方式，将公务进行外包，从而使行政权力进行合理外放与分担，以改变政府对行政权力大包大揽的现状。可以说，这一大胆创新之举顺应了服务型政府的发展，具有较强的现实意义。首先，“公务外包”可以提高行政效率。通过将机关事业单位的部分公务活动外包给旅行社，繁琐的会务、订票、考察等事务将不再直接需要行政机关来处理，而且旅行社干自家本行更“得心应手”，这样既节省了行政资源，又提高了行政效率。其次，“公务外包”可以节约行政成本。机关事业单位将部分公务适当地交给旅行社这种“专业人士”去做，可以节省很多人力、物力和财力。比如，旅行社在票务、会务等方面都是按年度统一采购，整体上可以拿到非常优惠的价格，而如果政府部门一事一采购，成本就要高出许多。再次，“公务外包”可以促进公务财政透明化。《通知》规定机关和事业单位不得提出与公务活动无关的要求，不得安排公费旅游活动。山东省此后出台的实施细则也明确限定了可外包给旅行社的事务，明确了公务合同必载的内容。倘若以上举措能得以实施，“公务外包”将有利于提高公务活动支出的透明度，堵塞财务开支漏洞。最后，“公务外包”也在一定程度上可以促进旅行社行业的发展。旅行社承担部分政府的公务活动，可以扩大旅行社经营范围，增加营业收入，并可能引发行业洗牌，起到优化行业结构，促进旅游服务业发展的功效。
二、“公务外包”尚需规避的风险然而，“公务外包”“走马上任”，其面临的挑战仍不可忽视。根据其性质与特点，结合社会实际，以下几个方面的风险我们需要作出相应规避。第一，要防止旅行社与机关事业单位进行利益勾结。首先，在“公务外包”的招标上。有些旅行社为了商业利益而难免出现使出“浑身解数”，削尖脑袋往“公务外包”领域里钻，一旦自身中标实力有限，找关系就成了“事半功倍”的“捷径”。与此同时，一些单位基于部门利益考虑，将“公务外包”的服务交给自己能操控的“交流中心”、“服务中心”，从而逼着旅行社去走关系、托人脉。第二，要防止“懒政式”“公务外包”行为滋生新的腐败。当前某些旅行社充当了机关事业单位公费旅游腐败的“帮凶”，为谋得差事，尽心为公务考察团“减负”，实行“一条龙”服务，提供代写考察报告这种“五星级服务”。双方“通力合作、互惠互利”，公务人员虚报账目，旅行社得以获取补贴，结成肮脏利益联盟，滋生新的腐败，导致“公务外包”与其宗旨背道而驰。第三，要防止“公务外包”操作规范不明确给某些别有用心的人留下空子。仔细思考《通知》的具体操作规定，现阶段“公务外包”在制度规范和操作流程方面还存在规定不明的问题，比如，旅行社的选择或招标实施细则不明确，可外包公务活动的界定不清晰，公务外包操作流程不严密，出现问题难以及时有效追责等，这都需要机关和事业单位在今后的实施中予以防范。第四，要防止“公务外包”因制度落实不着地而褪变为一场政治秀。“公务外包”能否“一包就灵”，能否为公务消费“肥胖”瘦身，这也需要进一步思考。如果“公务外包”仅仅是转变了政府花钱的方式，而其经费使用的合理预算、经费使用的公开程度依旧是“换汤不换药”，公务消费成本仍然居高不下，那么，就得对“公务外包”制度本身和实施情况进行反思和整顿了。此外，提高旅行社的服务水平和人员素质也需要重视。
三、“公务外包”的规制对策制度建设非朝夕之事，每一项制度都是在实践的过程中得以不断完善的。笔者认为，各级机关和事业单位在借鉴“公务外包”的做法时，应从以下方面来具体规制“公务外包”行为。首先，应在立法制度层面上完善“公务外包”制度的规定及实施细则。任何一项政策的实施没有法律制度保障是行不通的，“公务外包”亦是如此。具体而言：一是旅行社的选择方式与标准。为了实现选择的公开、公平，应严格按照《招标法》的规定采取招标方式。对于招标标准也应明确规范，主要应根据政府公务活动的规模大小、要求高低而制定相应的旅行社选择标准。二是要科学明确界定外包活动的范畴。目前的相关规定只概括性地列出了公务活动的大类，也明确指出不得安排公费旅游，并禁止旅行社提供与公务活动无关的活动，对于具体的范围和“与公务无关的活动”还应进一步明晰。只有作出明确详细的规定，才能从源头上避免公务活动腐败的滋生。三是应进一步详细规范“公务外包”合同的内容。合同中必须明确公务活动的起止时间、行程、住宿、交通、会务、就餐等具体服务项目、服务标准、服务费用(包括翻译、陪同人员等的费用)以及违约责任等内容。要禁止所谓“其他支出”等含糊措辞的出现。四是“公务外包”活动的全部流程应法定化。公务活动从申请到执行，再到经费预算等各个环节，都需要有明确的制度化程序规定。其次，应对“公务外包”行为进行多重监督。应对委托单位与旅行社实施同时同步财政透明度监督，可从以下方面着手：一是旅行社应出具与公务活动相符的正式发票，而委托单位应以发票和双方签订的正式合同入账，实行两方财务账目对照，以盘查假账。二是旅行社要建立公务活动专门档案，将公务外包合同、具体开支明细等文件资料归档保存，以供日后检验。三是要把公务活动支出纳入透明行政的范畴之内，让公务活动消费公开接受群众的监督。财政、审计和监察部门要做好群众投诉、举报和查处配套工作，及时处理非法“公务外包”行为。再次，应严格执法，对非法“公务外包”行为，依法追究相关人员法律责任。一是对于在“公务外包”过程中从事各种非法犯罪行为的的公务人员，应依据刑法、行政法律法规和党内纪律文件等进行责任追究。二是对于旅行社的违法行为，如擅自额外收费、降低服务标准、协助行政机关及事业单位进行公款旅游消费或腐败等，可对其处以追究违约金、取消委托资格直至吊销营业资格等处罚。最后，应完善“公务外包”相关配套服务，优化旅行社的服务功能，提高服务人员的综合素质，以满足公务活动的要求。总之，“公务外包”怀揣着美好希冀来到政府与社会之中，其力图通过公共行政民营化实现效益、正义与民意的并驾齐驱，对于地方政府所推行的创新性举措，我们不能一味地对其进行品头论足，将新兴事物扼杀在摇篮之中，而应当用一种理性、包容和激励的态度来看待，适时加以借鉴推广，规避其可能潜伏的风险，完善相关立法和精心设计制度来规制“公务外包”行为。
（作者：中国政法大学法学院行政法学博士研究生，湖南人文科技学院政法系讲师）
