在公众参与环境下如何进行民主决策
时间:2011-12-08 来源： 作者:
问题的提出在公众不知情的情况下，厦门市政府及其部门对PX项目的运作一直进展顺利，但2007年3月全国两会期间，一份由105位来自各界的全国政协委员提交的议案，直指PX项目属危险化学品和高致癌物，引起厦门人尤其是该项目周边居民的极度恐慌。2007年6月初，厦门市大批民众以“集体散步”方式表达抗议和反对声音，尽管厦门市政府随后在重新启动的环评中通过多种方式和途径引进公众参与，但参与进来的公众绝大多数持反对意见。迫于此，2007年12月厦门市PX化工项目最终流产，另选址兴建。类似结局的决策案例比比皆是。2009年，以净化网络环境、过滤和屏蔽有毒有害信息为目的的“绿坝—花季护航”网络绿色过滤软件在公众的一片质疑和反对声中被迫宣布暂缓安装；同样，被当作“民心工程”的广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂的决策也遭遇公众的“不领情”，在公众的抵制和反对中流产了。这些决策案例的共同之处除了结局相似外，决策过程也基本相同，即决策在行政系统中封闭式运行，隔绝和屏蔽了公众的利益表达和参与，但最终在公众的参与抵制下被迫宣布失效。诸多的相似处折射出一个值得我们不断思考的决策困境：在公众参与的环境下，我们如何有效进行决策？如何在满足决策民主化要求和广泛的公众参与的情景下，有效制定出高质量的公共决策？与PX化工项目在厦门市遭遇“滑铁卢”相比，漳州市在决定引进被厦门民众抵制的PX项目时，决策者对公众参与采取了不同的态度和选择，对于我们思考决策的民主化和科学化机制大有裨益。漳州的做法PX项目总投资108亿元，全部建成投产后每年可为地方贡献近800亿元产值。项目在厦门遭遇公众抵制“流产”后，与厦门毗邻的漳州市决策层有着强烈意向，积极争取项目落户辖区内的漳浦县古雷半岛。漳州市决策者认为，古雷半岛具有区位条件优越、环境容量大（每天纳潮量超过10亿立方米，区域环境评价认为可满足石化产业园区项目生产达标污染物排放的需要）、淡水资源和土地资源充足、拥有天然良港、人口密度较低（搬迁量相对较少，分期分批搬迁任务相对较轻）、基础设施较为便利等有利条件，从项目科学性、项目运营经济性等方面标准来看，古雷半岛非常适合上马大型石化项目PX项目。漳州市要上马PX化工项目的消息在漳州引起了震动。由于厦门“集体散步”事件的影响，PX项目一定程度上被“妖魔化”了，在漳州的社会舆论中也弥漫着“妖魔化”PX项目的言论。社会上广泛的疑虑和抵制情绪对决策者形成了巨大压力，如何在这样的氛围下有效进行重大项目决策？除了考虑到重大项目决策的科学性要求外，漳州市决策者知道，决策出台前必须先消除干部和群众的误解和疑虑，必须主动面对而不是压制公众的参与。他们是这么做的：第一，主动宣传PX的科学知识，培育公众对石化项目的理性认知。漳州市通过邀请专家开展专题讲座，发放关于石化项目的常识性、科普性宣传册子，提高干部和公众对石化项目的理性和科学认识，为建立决策共识奠定了良好基础。第二，组织外出参观学习。事实是最好的知识和信息。为进一步统一认识和形成决策共识，市委市政府组织各层级、各界特别是对石化项目心存疑虑的重点对象近500人赴国内运营良好的石化基地参观考察，通过考察和现场感受，深化对石化产业的科学认识，确立PX项目安全环保、可防、可控、可治的科学认知，破除了早期对PX项目的“妖魔化”认知，转而支持石化项目。第三，实时掌握舆论动态，引导舆情。在培育、壮大理解和支持石化项目声音和群体的同时，漳州市没有放任反对声音和公众网络参与抵制的发展，而是非常关注质疑和反对声音的发展态势，采取积极措施，对不负责任的恶意炒作声音进行有效控制，及时跟帖，正面引导，不让反对和负面声音独大，对发帖煽动抵制的重点人物进行个别接触，消除其对石化项目的抵制情绪。第四，发展多种渠道，保障公众的知情权，为公众参与提供便利。在石化项目环境影响评价中，漳州市在坚持环境专家进行环评的同时，积极让群众参与进来，组织人大代表、群众代表参加环境评审，让公众知道石化项目的环境危险性，同时又让群众相信政府有能力有信心控制危险，消除环境威胁。对群众和专家提出的如何做好污染控制问题，政府主动与项目业主沟通，并向群众作出承诺；不断组织座谈会、听证会，让公众了解项目的环境影响，收集公众关注的环保目标或公众最关心的问题，并逐一给予解答。负责与民众沟通的政府人员深有体会地认为，“公众参与提供了大量信息，有助于增强政府决策的针对性、科学性”。第五，赋权公众，与公众分享权力，拓展公众参与领域。为了消除公众对项目运营后环保监管方面乏力的疑虑，政府允诺公众代表可以参与环境监管，让公众参与到后期的环保监督管理中来，在设计环境监管机制中，征求公众意见，给公众发挥监督作用提供正规的机制途径。
启示漳州市在决策过程中主动引导、管理而非限制、压制公众参与的做法，最大限度地争取到了公众对项目的支持和认同，使决策在确保科学性的同时，又满足了民主化决策的要求。第一，提前预见风险而非被动面对问题。当前相当多的公共决策者习惯于在封闭的政府运作程序中完成决策任务，虽然从价值观层面上认同决策中的公众参与，但在具体的决策事件中，对公众参与的抱怨不断，认为参与者是少数，是“少数人绑架多数人”，不应姑息；有的认为与公众沟通耗时耗力，阻碍决策的出台，“无法做事”；有的甚至认为公众参与对特殊利益的追逐损害了公共利益的达成。因此，在决策阶段有意无意地将公众声音屏蔽在外，而在决策将要付诸实施时，毫无准备地面对被“激怒”的公众反对和抵制，在压力下被迫放弃原有的决策。漳州市充分预见到可能遭遇的公众疑虑和抵制情绪，并为此制定了周密的公众沟通计划。第二，主动引导公众，而非被动面对公众参与，尤其是反对性、抵制性的参与行为。公众反对往往源于公众的信息不对称，源于公众缺乏科学、理性的认知，源于公众被片面的甚至是曲解性的信息所驱动。对此，漳州市不讳言石化项目可能的污染和环保威胁，但积极主动地通过各种渠道向公众传播关于PX项目的科学常识，并通过实地考察参观，用事实说话，让公众了解环保安全的科学知识，为最终获得公众支持和认同奠定了坚实的基础。第三，识别公众类型，分类引导和管理公众参与。在公众参与中，由于公众的职业、教育、社会角色、利益损害程度等方面的差异，其参与的效力和动力也不相同，对此应该采用不同的沟通技术，分类对待。党员干部要模范带动；对利益受损较大、对项目疑虑很大的民众，不能止步于单纯的科教宣讲，而是采取了外出参观考察的引导措施；对于从中挑拨、干扰视听的，采取重点关注和解决；对于利益受损严重的，听取意见和诉求，积极帮助解决困难。同时，善于发现和借用第三方公众的力量，如发挥专家权威人士的参与效力，通过“乡亲恳谈会”，发挥漳州籍外地工作人士在原乡原籍的影响力，帮助做好原籍民众的沟通工作。上述这些引导和管理技术，为石化项目的顺利决策营造了良好的舆论氛围。PX项目决策在相邻两地的不同结局，其中一个重要因素在于对待公众参与的态度和应对选择上。在民主参与的环境下有效决策，政府及其部门需要一个行之有效的引导和管理公众参与的策略。
